潮州市人民政府关于印发《关于推进征收

农村集体土地留用地高效开发

利用的实施细则》的通知

潮府规〔2023〕23号

各县、区人民政府，市府直属各单位，市各开发区、潮州新区管委会：

现将《关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向市自然资源局反映。

潮州市人民政府    

2023年12月27日    

关于推进征收农村集体土地留用地高效

开发利用的实施细则

为规范征收农村集体土地留用地管理，推进征地留用地高效开发利用，促进乡村振兴战略实施，根据《广东省人民政府关于建立土地管理共同责任制度的通知》（粤府〔2008〕100号）、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）及《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》（粤自然资规字〔2020〕4号）等规定，结合我市实际，制定本细则。

本细则适用于潮州市行政区域内的留用地开发利用管理。各级各有关部门应当加强留用地开发利用的指导、监督、管理。

一、明确留用地安排标准和原则

（一）留用地安排标准。留用地按实际征收农村集体土地面积的10%至15%安排。留用地安置面积为规划建设用地面积，包含道路、绿化等公共配套用地面积。

1.本细则实施后，新征地按以下标准安排留用地和折算货币补偿：

（1）按照国土空间规划（城乡规划，下同），选址为商业服务业、居住等用途的留用地，按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%安排；

（2）按照国土空间规划，选址为工矿、仓储、公共管理与公共服务、交通运输、公用设施、绿地与开敞空间用途的留用地，按实际征收农村集体经济组织土地面积的13%安排;

（3）选择留用地折算货币补偿的，按实际征收农村集体经济组织土地面积的15%给予折算货币补偿。

2.本细则实施前，原项目征地划留比例已经市、县（区）政府批准、承诺或已签订土地征收合同（协议）约定的，按原安排比例执行。各县（区）政府应本着尊重历史的原则，切实盘活存量建设用地，积极解决留用地历史遗留问题。

（二）留用地安排原则。

1.鼓励农村集体经济组织选择折算货币补偿兑现留用地。

2.本细则实施后，新征地留用地原则上按征收农村集体土地的规划用途确定留用地的土地用途。

3.涉及多种用途的，留用地用途以征收农村集体土地的主用途予以确定。

4.公益类（包括公共管理与公共服务、交通运输、公用设施、绿地与开敞空间、线性工程等用地）项目的留用地原则上不安排实物留用地，采用折算货币补偿兑现留用地，但服务于线性工程的配套服务用地、厌恶性公共设施除外。

5.市级以上重要公益类项目征地涉及所在村因大量被征地导致可开发利用土地很少，确需落实实物留用地的，按照“一事一议”的原则，由所在地的县（区）政府提出意见，报市人民政府研究。

二、积极推进留用地兑现落实

（三）推动解决留用地历史遗留问题。

1.我市行政管理区域内已经批准的征地、政府承诺或征地协议约定，安排实物留用地但尚未落实的，应当充分利用新一轮国土空间规划编制的窗口期，科学统筹谋划并抓紧推动落实。对被征地农村集体经济组织范围内符合国土空间规划的历史遗留建设用地，鼓励按规定完成违法行为处理并按规划完善相关用地手续后，优先用于落实承诺或约定的实物留用地。县（区）政府可在已批准的存量用地中予以安排落实留用地。

2.因规划修改导致国有性质留用地无法按照原先核发规划条件进行开发建设的，农村集体经济组织可以向所在地的县（区）政府申请折算货币补偿或者依照本细则规定的留用地安排标准和原则重新选址安排留用地，原选址用地由自然资源部门按程序收回。

（四）鼓励合理转换留用地补偿方式。

1.在尊重被征地农村集体经济组织意愿的前提下，鼓励将长期难以落实的实物留用地转以折算货币、置换物业方式予以落实，或以折价出资、入股方式参与各类城市新区、产业园区建设，由被征地农村集体经济组织按出资、股权比例及相关约定分享收益。

2.留用地折算货币补偿兑现的，由征地单位与被征地农村集体经济组织签订留用地折算货币补偿协议，补偿标准不得低于折算时被征收土地所在地的工业用地级别基准地价。

（五）规范留用地置换为经营性物业。采用置换物业方式落实留用地的，应当由市、县（区）自然资源部门与被征地农村集体经济组织协商签订留用地置换物业协议，约定置换物业面积、位置、用途、交付时间、交付标准、物业返租等内容。置换物业由用地单位或市、县（区）政府在被征收土地范围内进行建设，或通过筹集其他土地上的经营性物业予以落实，建设及筹集成本、不动产登记费用纳入征地成本，由用地单位承担。农村集体经济组织拟采用置换物业方式盘活国有留用地，并将国有留用地使用权交由政府收储后公开出让的，应将置换物业作为土地出让条件纳入出让合同管理。采用置换物业方式落实留用地的，所置换物业价值不低于折算货币补偿，且须以被征地农村集体经济组织为权利人进行不动产登记。

三、加快办理规划用地手续

（六）简化办理留用地规划许可手续。留用地应当在城市、镇、村庄规划确定的建设用地范围内选址，由市、县（区）自然资源部门依据详细规划或村庄规划办理规划许可。主体项目的用地规划许可或规划条件已明确留用地的用地性质、规划指标、红线坐标等相关内容的，留用地无需再次单独办理规划许可手续；主体项目的规划许可或规划条件未明确留用地相关内容的，用地单位或土地储备机构提出申请后，由市、县（区）自然资源部门出具规划意见或规划条件，核发建设用地规划许可证并办理后续用地手续。

（七）规范办理留用地土地供应手续。自然资源部门应按有关规定同步核发规划许可证、国有土地划拨决定书（注明国有留用地无偿返拨及规划用途），不需办理土地有偿使用手续和缴纳土地出让价款，需按规定办理不动产登记。集体性质留用地由农村集体经济组织凭自然资源部门核发的建设用地规划批准文件申请办理不动产登记。

四、引导和规范留用地入市流转

（八）明确留用地的所有权性质。留用地在城镇开发边界外的，原则上保留集体土地性质，由市、县（区）政府依法办理建设用地手续。留用地在城镇开发边界内的，或安排在其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由有批准权的人民政府无偿返拨给被征地的农村集体经济组织。

（九）严格国有性质留用地管理。粤府办〔2016〕30号文实施（2016年4月28日）后农村集体经济组织取得的国有留用地，视同以出让方式取得的国有建设用地。

（十）鼓励国有和集体留用地入市流转。留用地流转须满足以下条件：

1.农村集体经济组织经依法表决通过，转让无偿返拨的国有留用地使用权的，应当经所在地的县（区）政府批准，交易底价不得低于评估市场价（评估由农村集体经济组织委托有相应资质的土地评估机构实施），且通过公共资源交易平台按照公开转让程序确定受让人，由农村集体经济组织与受让人签订土地转让合同。土地使用权期限自返拨交付土地使用权之日起按相应土地用途法定最高年限确定。受让人凭所签订的土地转让合同、公共资源交易平台出具的成交确认书、建设用地规划条件等资料向自然资源部门申请补签土地出让合同（出让价款按转让成交价确定，不需缴纳土地出让价款）。受让人应按规定缴纳土地转让价款,转让和受让双方按规定缴纳税费。转让所得全部归该农村集体经济组织所有，由受让人将土地转让价款直接支付给农村集体经济组织，凭土地出让合同、完（免）税证明等相关资料按不动产登记程序办理不动产转移登记手续。

2.留用地土地用途属于工矿、仓储、商业服务业、居住等经营性用途的国有性质留用地，被征地农村集体经济组织进行处置（开发建设、入市流转等）时，须保留不低于5%的经营性用途计算容积率的建筑面积的物业用于经营，且不得抵押、转让，以保障集体经济组织的长期收益。保留的经营性物业由被征地农村集体经济组织与受让方协商签订保留物业协议确认，可约定置换物业面积、位置、用途、交付时间、交付标准、物业返租等内容。保留物业直接确权给被征地农村集体经济组织。

3.农村集体经济组织经依法表决通过，出让、转让、出租集体留用地使用权的，应当按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定实施，通过农村“三资”交易平台或公共资源交易平台公开交易。

（十一）严格居住用途留用地的处置。粤府办〔2016〕30号文实施（2016年4月28日）后，选址为居住用途的留用地，在进行商品住宅开发时，农村集体经济组织应向所在地的县（区）政府缴交地价差，按本细则第（十）条的规定，通过公共资源交易平台按照公开转让程序确定受让人，并按规定向税务部门缴纳相关税费。应缴纳地价差=留用地作为居住用途的成交价格-假设同等规划条件下留用地作为商服用途的土地评估市场价值。居住用途的评估和商业服务业用途的评估由所在地的县（区）自然资源部门委托有相应资质的土地评估机构实施。

（十二）分类办理留用地规划条件变更手续。

1.留用地应当依据国土空间规划确定为工矿、仓储、商业服务业等经营性用途，严格按照规划用途开发利用，可按规定建设或改建为租赁住房。

2.农村集体经济组织出让、转让其留用地使用权，需要按规划变更土地用途、规划条件的，按有关规定报有批准权的政府批准，撤销原建设用地规划批准文件、划拨决定书，按照本细则第（七）条的规定，根据新规划条件办理重新核发建设用地规划批准文件等相关手续。

3.留用地使用权公开出让、转让后，需要按规划变更土地用途、规划条件的，应当依法办理规划条件变更手续，并按规定调整土地价款。

（十三）允许留用地指标适度调剂使用。农村集体经济组织在自身留用地指标已落实的前提下，可根据消化历史遗留建设用地、“三旧”改造等实际需要，编制留用地指标调剂方案，向市、县（区）自然资源部门申请在市区或本县（区）范围内调剂使用其他农村集体经济组织尚未兑现的留用地指标。留用地指标调剂方案应列明调入及调出方意见、指标核定文件及调剂价格、调入方指标落实及拟调入指标情况，经调入、调出的农村集体经济组织依法表决通过并进行不少于15日的公示，由所在地的县（区）自然资源部门报经本级政府同意，并报市自然资源部门核定后实施。留用地指标调剂价格不得低于调出方所在地的留用地折算货币补偿标准。

五、统筹推进留用地开发利用

（十四）加大政府统筹开发利用力度。县（区)政府应当组织有关部门对已落实留用地的开发利用情况进行全面清查，编制留用地历史遗留问题解决及统筹开发利用方案，并纳入地方产业规划及招商引资平台管理。鼓励引导农村集体经济组织将其国有留用地使用权交由政府收储并公开出让后返还物业、折算货币补偿，或由县（区)政府与农村集体经济组织协商签订托管协议，通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发利用，各方根据托管协议约定分享相关收益。

（十五）鼓励引入市场主体合作开发除居住用途外的留用地。农村集体经济组织可将零星、分散的留用地交由所属经济联合社、股份合作社进行集中连片开发建设和统一经营管理。农村集体经济组织经依法表决通过，拟引入市场主体合作开发留用地的，可先以公开招标方式引入前期服务单位，按照自然资源部门出具的规划条件，研究提出留用地合作开发条件，经所在地的县（区）政府同意，通过农村“三资”交易平台或公共资源交易平台公开选择合作开发主体，以留用地使用权作价入股、联营等方式公开选择合作开发主体进行开发建设。土地使用权期限自返拨交付土地使用权之日起按相应土地用途法定最高年限确定。涉及留用地使用权转移的，按本细则第（十）条的规定办理相关手续。

（十六）鼓励留用地按规定实施改造。2009年12月31日前已实际建设使用，因不符合相关规划而无法纳入省“三旧”改造地块数据库的留用地，允许按规定调整相关规划后标图入库并实施改造。鼓励农村集体经济组织经依法表决通过，将本村权属范围内的留用地纳入旧村庄全面成片改造项目统筹开发利用，参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，并协议出让给通过公开方式选择的旧村庄合作改造主体一并实施改造，不受本细则第（十）条、第（十五）条关于公开交易规定的限制。

六、切实加强留用地批后监管

（十七）积极预防和处置闲置留用地。农村集体经济组织应当按照建设用地规划批准文件、划拨决定书规定的时限，对留用地进行开发建设，确不具备自主开发能力，又无法引入市场主体合作开发的留用地，农村集体经济组织应当及时按程序组织留用地入市流转，或交由政府收储并公开出让后按约定返还物业、折算货币补偿；对于超期未开工的留用地，政府及有关部门应合理变更规定开竣工时间，切实履行开竣工督促职责，避免产生新的闲置土地；对于已构成闲置的留用地，应当依法依规进行处置，按规定收回留用地使用权后转以折算货币、置换物业方式落实补偿的，须缴纳土地闲置费。

（十八）加强合同及社会信用管理。留用地出让、转让、出租合同中，应当就规划条件、动工开发及竣工时间、出让（转让、出租）土地价款、缴款方式、闲置处置、土地闲置费收缴、土地使用权收回，以及产业准入、投产时间、投资强度、产出效益、节能环保、运营监管、违约责任等内容作出明确约定，并依约实行土地全生命周期管理。农村集体经济组织、留用地合作开发主体未按法律法规及出让、转让、出租等相关合同约定进行开发建设的，应当承担违法及违约责任，并按规定由有关部门将其行为纳入社会信用管理，对其实施联合惩戒。

（十九）规范留用地兑现手续。留用地兑现方式的选择、置换物业的协议签订、留用地指标抵扣、留用地选址和用途、留用地的处置，以及留用地使用权出让、转让、出租、抵押等，应当经本农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意后开展，其中流转（出让、转让、出租、抵押）方案应在本集体经济组织范围内公示15日。

（二十）规范留用地开发利用收益管理。留用地折算货币、置换物业及开发建设返还给被征地农村集体经济组织的货币补偿款、物业、股权、分红等相关收益，均应支付给农村集体经济组织或登记在其名下，作为农村集体资产进行统一经营管理，由农村集体经济组织自行决定用于发展集体经济、提高农民生活水平或改善人居环境及教育、养老、医疗保障服务水平等，并由县（区）级农业农村及农村财务主管部门、镇（街）对收益使用情况进行监管。

（二十一）加强留用地工作廉政建设。农村集体经济组织及其工作人员要坚持以人民为中心的原则，加强廉洁自律，增强留用地开发利用工作透明度，切实加强廉政建设。农村集体经济组织及其全（独）资注册成立公司（企业）的管理人员，在留用地开发利用中违反法律法规的，依法追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

本细则自2024年1月1日施行，有效期至2028年12月31日。

公开方式：主动公开

抄送：市委各部委办，市人大办，市政协办，市纪委办，潮州军分区，市法院，市检察院，驻潮部队，中央、省驻潮各单位，各人民团体，各民主党派，各新闻单位。

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